Mindretalsmagt: Folketingets nye kontrol-instrument styrker demokratiet

Farumkommissionen, Statsløsekommissionen, Irak- og Afghanistankommissionen og
Tibetkommissionen.

Det er blot et lille udpluk af de tilfælde, hvor retsstaten de sidste 20 år har gjort brug af dets tungeste redskab i værktøjskassen. De klassiske undersøgelseskommissioner, der er temmelig dyre og tilsvarende langvarige. I årevis har Folketinget forsøgt at finde alternative undersøgelsesformer.

Undersøgelseskommissioner er til for at undersøge nærmere bestemte forhold i sager, der typisk involverer politikere, embedsmænd, politi og andre parter. Ifølge lov om undersøgelseskommissioner fra 1999 har kommissioner ikke myndighed til at dømme, og den kan heller ikke vurdere spørgsmålet om en ministers ansvar.

I februar lykkedes det at blive enige om en helt ny form for undersøgelse. Det skete med vedtagelsen af lovforslag L172 om indførelse af granskningskommissioner.

Men hvilken betydning får det nye kontrolværktøj for Folketinget og for folkestyret?

Spørger man professor emeritus i offentlig forvaltning ved Københavns Universitet Tim Knudsen, er granskningskommissioner et skridt i den rigtige retning for vores demokrati.

”Med granskningskommissioner kan man drage lære og eventuelt også gøre ansvar gældende inden for en overskuelig tidshorisont. Samtidig er de langt fra lige så dyre som undersøgelseskommissioner. Som udgangspunkt vil jeg vurdere, at det er en styrkelse af demokratiet, som vi har brug for,” siger han.

”I årevis har man talt om de svagheder, der eksisterer ved de nuværende undersøgelsesformer,” siger Tim Knudsen og fortsætter.

”Alle er enige om, at undersøgelseskommissioner har visse ulemper. For det første kræver det 50 procent flertal i Folketinget at nedsætte sådanne kommissioner, og for det andet er de dyre og ofte særdeles langvarige. Advokatundersøgelsers klareste ulempe er, at man ikke kan afhøre folk. Det gør dem ineffektive,” siger han.

Måske har netop den omstændighed, at kommissioner ikke kan placere et klart ansvar og tilmed koster millioner af kroner og et utal af arbejdstimer, været med til at vække debatten om undersøgelseskommissioner som et potent, men kritiseret redskab. Men med granskningskommissioner får Folketinget nu et mere fleksibelt og hurtigtarbejdende undersøgelsesorgan, uden at miste adgangen til at undersøge noget i dybden og på tværs af ministerier. Og det er noget, der ifølge Tim Knudsen er tiltrængt.

Coronakrisen har aktualiseret debatten

Et alternativ til undersøgelseskommissioner har nemlig længe været på ønskesedlen hos politikerne på Christiansborg. Tilbage i 2018 afleverede Udvalget om Undersøgelseskommissioner en mere end 400 siders lang betænkning om, hvordan undersøgelseskommissioner kunne gøres bedre og billigere.

Dengang pustede det liv i debatten om at indføre såkaldte parlamentariske høringer, som vi kender fra USA og Norge. Forslaget nåede langt i processen, men blev i sidste ende skudt ned.
Et år i coronakrisens skygge kan have banet vejen for, at en ny undersøgelsesform nu er blevet en realitet.

”Når det nu er blevet aktuelt igen, skyldes det særligt den coronatid, vi lever i. Folketinget har oplevet, at man er blevet kørt ud på sidelinjen, eller man har ladet sig selv blive kørt derud, fordi man i marts 2020 gav regeringen vidtgående bemyndigelser under en meget forjaget beslutningsproces i Folketinget,” siger Tim Knudsen og fortsætter.

”I løbet af det seneste år har man opdaget konsekvenserne af det, og nu har man også opdaget, at en regering kan gå for langt og for vidt. Mink-sagen er det mest udtalte eksempel, som nu har aktualiseret debatten om, hvilke beføjelser Folketinget har til at undersøge sager.”

”Forløbet er med til at forklare, at der nu kommer et gennembrud, som man ikke kunne få for år tilbage. Man har gentagne gange talt om forskellige undersøgelsesformer, men dengang var tiden ikke moden til det. Det er den nu,” tilføjer han.

Pernille Boye Koch er ekspert i forvaltningsret og forskningschef hos Institut for Menneskerettigheder. Hun fremhæver ligeledes diskussionerne om, at Folketinget har mistet terræn i forhold til regeringen.

”Det er en magtforskydning, som er ret åbenbar. Hvis ikke det skal have nogle uheldige konsekvenser, skal Folketinget træde mere i karakter over for regeringen. Her tror jeg, at muligheden for granskningskommissioner kan betyde, at Folketinget begynder at se sig selv som en samlet institution, der ikke kun undersøger tingene, når politiske modstandere træder ved siden af, men i stedet fokuserer på at sikre, at regeringer ikke går ud over de grænser, vi har fastsat i lovgivningen. Man kan håbe på, at det nye granskningsinstrument vil medvirke til at skabe en sådan øget bevidsthed på tværs af partiskel,” siger hun.

Det særlige granskningsudvalg

At granskningskommissioner giver Folketinget mere magt skyldes, at det er Folketinget selv, der nedsætter kommissionen og formelt udpeger medlemmerne. Den omstændighed har ifølge Pernille Boye Koch en symbolsk og principiel betydning.

Hvis ikke det skal have nogle uheldige konsekvenser, skal Folketinget træde mere i karakter over for regeringen. Her tror jeg, at muligheden for granskningskommissioner kan betyde, at Folketinget begynder at se sig selv som en samlet institution, der ikke kun undersøger tingene, når politiske modstandere træder ved siden af

”I et parlamentarisk system er det jo Folketinget, der skal kontrollere regeringen. Derfor giver det rigtig god mening, at de her undersøgelser nu er forankret under Folketinget og ikke under regeringen selv,” siger hun.

Beslutning om at nedsættelse en granskningskommission bliver afgjort af det nyoprettede granskningsudvalg. Udvalget har til opgave ’at varetage undersøgelser af sager, der påkalder sig kritisk opmærksomhed i offentligheden eller i Folketinget’, fremgår det af Folketingets hjemmeside.

Udvalget kan beslutte at lave en forundersøgelse af en sag, som kan udmønte sig i, at der igangsættes en egentlig undersøgelse; enten en faglig ekspertudredning, en uvildig advokatundersøgelse eller en egentlig granskningskommission. En forundersøgelse kræver kun opbakning fra en tredjedel af Folketinget.

”Jeg er spændt på at følge, hvordan Folketingets granskningsudvalg kommer til at arbejde, for det er en helt ny ting, som vi ikke har haft før,” siger Pernille Boye Koch.

Tim Knudsen er enig i, at det er gavnligt, at Folketinget nu selv kan sætte undersøgelser i gang.

”Vi kan se, at mindretallet i andre civiliserede lande har muligheden for at sætte undersøgelser i gang. I Storbritannien har de næsten altid en flertalsregering. Derfor har det været nødvendigt at have en praksis, hvor man kan igangsætte forskellige undersøgelser, når oppositionen beder om det. Men i Danmark skal vi ofte vente på, at flertallet skifter i Folketinget. Set ud fra et retsstatsligt perspektiv, er det meget utilfredsstillende. Det er derfor godt, at en del af Folketingets granskningsudvalg, der repræsenterer en tredjedel af Folketinget, nu kan få en forundersøgelse,” siger han.

Et sårbart system

Tidligere har vi set, at undersøgelseskommissioner er blevet nedlagt igen, når flertallet i Folketinget har skiftet. Det er Irak-kommissionen et eksempel på.

”Krigen var i 2003, men først da flertallet skiftede i Folketinget nedsatte man en kommission i 2012. Så skiftede magten igen i 2015, og så blev kommissionen langt ned igen. Det forløb understreger, at undersøgelseskommissioner ikke er et redskab, som er brugbart i alle situationer. Det er et redskab, der er yderst sårbart, når flertallet skifter,” forklarer Tim Knudsen.

Den partipolitiske logik har hersket
Udover at være forankret i Folketinget, er granskningskommissioner pålagt at afslutte arbejdet inden for 12 måneder. Tidsfristen, må vi antage, skal forhindre at granskningskommissioner bliver beskyldt for at være syltekrukker, som tilfældet har været med undersøgelseskommissioner.

 Men selvom granskningskommissioner kan lyde som den helt rigtige mellemvej, kommer de ikke uden faldgruber, vurderer Tim Knudsen.

”Faren er, at man alt for snævert drager det ind i noget politisk taktik. Det skal man forsøge at undgå, så længe en undersøgelse pågår.”

Og netop den politiske taktik kan have været årsag til, at Folketinget ikke tidligere har fået gennemført ændringer på området.

”Ser man historisk på det, er der et ret fast mønster. De, der for tiden sidder i regering, typisk Socialdemokratiet eller Venstre, har som regel været skeptiske over for at give Folketinget flere beføjelser. For det betyder jo, at den udøvende magt kan blive set mere efter i sømmene. Partier på yderfløjene, der er langt fra magten, har i årevis været frustrerede over, at man har så få magtmidler,” lyder det fra Tim Knudsen.

Lignende observationer har Pernille Boye Koch også gjort sig.

”Når jeg i min forskning sammenligner Danmark med de øvrige skandinaviske lande, kan jeg se, at der herhjemme ikke er så stor bevidsthed om, at Folketinget som samlet institution har en vigtig rolle at spille i kontrollen med regeringen. Den partipolitiske logik præger det politiske miljø, og man fokuserer på at kritisere andre folketingsmedlemmer, fordi de tilhører oppositionen eller omvendt. Den tendens påvirker nogle gange også de diskussioner, der har mere principiel juridisk betydning, og det er ærgerligt,” siger hun.

Muligt med flere undersøgelser i fremtiden

Det store spørgsmål bliver så, om den nye undersøgelsesform vil medføre flere kulegravninger af sager, der har været omgivet af kritik.

Det er som bekendt svært at spå om fremtiden. Ifølge Pernille Boye Koch kan det gå begge veje.

”At Folketinget nu har initiativretten kan tale for, at der kan komme flere af de her undersøgelser. Førhen har man været afhængig af, at regeringen selv var med på ideen, eller at der virkelig var blevet lagt pres på regeringen,” siger hun og fortsætter.

”På den anden side har vi fået granskningsudvalget. Man kan forestille sig, at de mere bagatel-lignende sager bliver klaret i det forum med en lidt grundigere og mere kvalificeret behandling, end man har kunnet i de almindelige fagudvalg. Så vil det kun være de meget komplekse sager, hvor en granskningskommission bliver nedsat. Hvis vi lander der, behøver der ikke nødvendigvis at komme flere undersøgelser i fremtiden.”

I øjeblikket arbejder den første granskningskommission på at undersøge beslutningsprocesserne bag aflivningen af de danske mink.