Dette er et blogindlæg. Meninger og perspektiver i følgende er udelukkende udtryk for skribenternes egne holdninger
For omtrent 50 år siden begyndte en ”adfærdsvidenskabelig vending” inden for samfundsvidenskaberne: De ellers klassiske antagelser om, at mennesker er fuldt ud rationelle beslutningstagere krakelerede.
I stedet viste nybrud i den adfærdsvidenskabelige forskning, at menneskelig adfærd i vidt omfang formes af psykologiske, sociale og situationelle faktorer, der i princippet ikke bør betyde noget, men gør det i praksis. F.eks. burde det ikke betyde noget for brugen af en gadeskraldespand, om den er mørkegrøn eller lysegrøn. Men det gør det.
Den adfærdsvidenskabelige vending førte i 2010’erne til en international reguleringsbevægelse, der i dag betegnes ’Behavioural Insights’ – eller Adfærdsindsigter. En bevægelse af forskere, embedsmænd og konsulenter, der arbejder med, hvordan man på grundlag af indsigter fra særlig adfærdsøkonomi og kognitions- og socialpsykologi kan skabe små ændringer i produkter, processer og programmer, som har uforholdsmæssigt stor virkning for borgernes adfærd.
Regulatoriske tilpasninger til den menneskelige psykologi kan således effektivt fremme det gode, hvis de anvendes i overensstemmelse med borgernes interesser. Samtidig er der naturligvis risiko for misbrug – fra myndigheder og politikeres side, såvel som fra virksomheder og NGO’ers.
Internationalt har adfærdsindsigter i dag vundet indpas inden for en lang række institutionelle områder: Pensionsordninger er blevet indrettet, så ansatte automatisk sparer mere hensigtsmæssigt op; offentlige indkøbsportaler har integreret elementer, der fører til mere bæredygtige indkøb; og hospitaler har integreret adfærdsindsigter i deres patientindkaldelser, så flere dukker op til aftalt tid eller melder afbud rettidigt.
Tag f.eks. den statslige varmepumpepulje-ordning. Her uddeler staten årligt mange millioner kroner (...) Men ordningens udformning indebærer, at den ret sikkert primært blot har givet mindre tilskud til borgere, som under alle omstændigheder ville have skiftet.
En tilsvarende udvikling er imidlertid ikke sket inden for det retlige felt. Dette er særligt udtalt for den tidlige fase af lovgivningsprocessen, hvor rammerne for den endelige retsakt normalt fastlægges.
Tag f.eks. den statslige varmepumpepulje-ordning. Her uddeler staten årligt mange millioner kroner til boligejere, som vælger at erstatte deres gamle olie- eller gasfyr med en klimavenlig varmepumpe. Ordningen skulle øge andelen af boligejere, som vil skifte til varmepumpe. Men ordningens udformning indebærer, at den ret sikkert primært blot har givet mindre tilskud til borgere, som under alle omstændigheder ville have skiftet. Havde man inddraget adfærdsindsigter under udformning af ordningen, havde fokus været på at fjerne de barrierer, som reelt hindrer borgere i at skifte til varmepumpe.
Erfaringer fra andre lande peger på, at etableringsomkostningerne udgør en afgørende barriere – og at det derfor havde været mere effektivt, hvis staten i stedet f.eks. havde anvendt puljen til at yde lån, der fuldt ud finansierede etableringen af varmepumpen, og hvor renter og afdrag ikke ville overstige den løbende besparelse.
Vi kan lære af de myndigheder, som allerede i dag inddrager adfærdsindsigter
Der er dog eksempler på indarbejdet inddragelse af adfærdsindsigter ved udformning af regulering. F.eks. sker det i Storbritannien i de tidlige stadier af udarbejdelsen af ny regulering – og i Danmark har særligt Erhvervsstyrelsen, henholdsvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, gjort det samme. Ja, faktisk har bl.a. dette arbejde med adfærdsindsigter i de danske styrelser dannet grundlag for OECD’s BASIC-framework om brugen af adfærdsindsigter. En central – og letforståelig – komponent i BASIC er det såkaldte ABCD-værktøj, der afdækker fire dimensioner af faktorer, som er vigtige for vores adfærd, men tit overses i regulering:
- Attention (opmærksomhed): Gøres borgerne opmærksomme på relevante aspekter af beslutninger/forhold/lovgivning på et hensigtsmæssigt tidspunkt og på en måde, der er velegnet i den givne situation?
- Belief-formation (formodningsdannelse): Gives informationer og understøttes borgernes tænkning på en måde, som fremmer dannelsen af reelle opfattelser og forventninger?
- Choice (valgadfærd): Er de hensigtsmæssige valg de mest attraktive for borgeren i den relevante situation/det relevante beslutningsøjeblik?
- Determination (beslutsomhed): Understøttes borgeren effektivt, når handlinger og beslutninger kræver en vedvarende indsats over længere tid, eller møder negativt socialt pres?
Danskere støder dagligt på resultaterne af adfærdsbaserede-værktøjer. Eksempelvis:
Når man logger ind på f.eks. e-Boks eller Virk, møder man en pop-up-boks om validering af stamdata (adresse, telefonnummer, osv.). Dette er nyt. Førhen overlod man det til borgeren eller virksomheden selv at huske at registrere relevante ændringer. Og selvfølgelig overså borgere og virksomheder ofte dette.
Virksomheder og jobsøgende, der søger løntilskudsordninger, og nystartede erhvervsdrivende, der vil registrere en virksomhed, bliver i dag mødt af en ”spørge-sekvens”, hvor de skal besvare forskellige spørgsmål, hvorefter de modtager nærmere instruktioner. Førhen forudsatte reguleringen, at alle parter satte sig ind i et omfattende materiale mhp. selv at afklare den rette handling. Selv om borgerne således tidligere – i princippet – selv kunne finde alle oplysninger, hvorimod de i dag alene modtager de mest relevante, er antallet af fejl i dag markant lavere.
Når SKAT i dag udsender en betalingspåmindelse vedrørende skattetillæg, skrives det klart, at manglende betaling vil have negative konsekvenser; man kalder en skovl for en skovl. Tidligere anvendte SKAT en venligere formulering, hvilket gjorde det nemmere for skatteborgerne at lukke øjnene for de negative konsekvenser. Og selvfølgelig lukkede mange dengang øjnene, hvilket de senere fortrød.
I Region Sjælland arbejdes der på at gøre vejen til, og igennem, alkoholafvænning lettere. Region og kommuner skal tage ansvar sammen med sundhedsvæsnet, så borgerens rejse gennem systemet i fremtiden bliver bedre koordineret. Det er et nybrud, idet man i dag (fejlagtigt) antager, at borgeren er så motiveret, at han/hun selv finder vej gennem det labyrintiske system. Finder borgeren ikke selv vej, er dette hidtil (fejlagtigt) blevet udlagt som udtryk for manglende motivation.
Det er en fejl, hvis embedsmænd antager, at alle borgere er som dem
Selvom adfærdsbaserede tiltag som de, der er anført her, har vist sig brugbare og effektive – ikke mindst i Danmark – anvendes de kun undtagelsesvist. Forbud, påbud og økonomiske incitamenter ligger fortsat øverst i politikernes og embedsværkets værktøjskasse. De udgør derfor den umiddelbare løsning, når der skal udformes ny regulering.
Danske embedsmænd er skolet i at tale til borgernes rationelle jeg – og til alene at anvende fornuftige argumenter. Dette farver embedsværkets tilgang til ny borgerrettet regulering; man antager, at borgerne vil handle på den måde, som reguleringen rent rationelt giver bedst grund til.
Det er også udfordrende for embedsværket at tage højde for faktorer, som rent rationelt ikke burde spille nogen rolle, men som i praksis gør det. Vore regulatoriske systemer er direkte funderet på fornuften, hvilket uundgåeligt gør det svært at argumentere for tiltag, der ikke er rationelt funderede.
Erfaringerne fra bl.a. Erhvervsstyrelsen, henholdsvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, viser, at det er muligt og gavnligt at inddrage adfærdsindsigter i forbindelse med udformning af ny lovgivning. Der er dog tre væsentlige barrierer for udbredelsen af denne tilgang til resten af centraladministrationen.
- Manglende erfaring: Embedsværket har indgående erfaring med de klassiske virkemidler, men kun sjældent med adfærdsindsigter. Det gør det svært overhovedet at opdage, når ny regulering rejser spørgsmål, hvor adfærdsindsigter er relevante.
- Ressourcekrav: Hvor tiltag forankret i fornuften kan identificeres og evalueres uafhængigt af evidens, så er adfærdsindsigter evidensbaserede. Der er derfor behov for tid og ressourcer til at teste og implementere nye adfærdsindsigtsbaserede tiltag.
- Ekspertise: Selv hvis embedsværket opdager, at ny lovgivning rejser spørgsmål om adfærdsindsigter, vil der være behov for adgang til adfærdsvidenskabelig viden, erfaring og rådgivning. At identificere den rette, reelt brugbare rådgivning er en udfordring.
Disse tre barrierer er reelle men ikke uoverstigelige. Såfremt der er tilstrækkelig politisk vilje og samtidig sikres god, organisatorisk støtte, kan adfærdsindsigter gøres til en integreret del af lovgivningsarbejdet fra de tidligste faser og frem til implementering. Til gavn og glæde for både lovgiver og borgere.